3. Analisis SWOT Kelembagaan Bapedalda dalam Pelaksanaan Otonomi

Analisa SWOT dalam manajemen lingkungan hidup di daerah otonom di Indonesia dengan pertimbangan mendasar bahwa : BAPEDALDA akan berhadapan dengan kegiatan pembangunan daerah yang intensif sebagai kosekuensi dari pelaksanaan sistem otonomi. Paradigma pembangunan berkelanjutan mestinya dapat diimplementasikan seoptimal mungkin dan hal ini membutuhkan kesipan kelembagaan.

Selanjutnya untuk melihat bagimana prospek dan kelembagaan Bapedalda sejalan dengan pelaksanaan otonomi daerah berikut diuraikan analisa SWOT.

S = Strength (kekuatan)

Dilihat dari segi hukum dalam konteks pelaksanaan otonomi, sebenarnya pengelolaan lingkungan hidup merupakan bagian kewajiban daerah otonom, hal ini berkaitan dengan kewenangan pengelolaan sumberdaya alam yaitu pasal 10 (1) UU No. 22 tahun 1999, bahwa :

“Daerah berwenang mengelola sumberdaya nasional yang tersedia di wilayahnya dan bertanggung jawab memelihara kelestariaan lingkungan sesuai dengan peraturan perundang-undangan.”

Kata berwenang dan bertanggung jawab diatas, merupakan dua hal yang saling terkait yang tidak dapat dipisahkan dan mengandung arti bahwa daerah otonom memiliki hak mengelola sumberdaya alam dan di sisi lain berkewajiban menjaganya agar tercapai kelestarian lingkungan hidup.

Untuk memenuhi syarat kalimat bertanggung jawab memelihara kelestarian lingkungan hidup di atas, salah satunya adalah pembentukan lembaga yang relevan yaitu Bapedalda. Kelembagaan Bapedalda yang baik dapat memperkuat argumen bahwa suatu daerah otonom sedang bertanggung jawab pada pelestarian lingkungan hidup yang merupakan konsekuensi dari hak kewenangan mengelola sumberdaya alam nasional.

Kaitan dengan itu, meskipun pemerintah daerah otonom sangat leluasa menyusun strukur organisasinya dengan membentuk dinas-dinas yang sesuai dengan kebutuhan daerahnya (pasal 65 UU No. 22 tahun 1999), tetapi diingatkan bahwa tidak ada alasan bagi pemerintah daerah otonom untuk tidak mengelola lingkungan hidup wilayahnya, dengan membentuk kelembagaan yang relevan. Sebagai contoh dapat disimak pasal 11 (2) UU No. 22 tahun 1999 berikut :

“Bidang pemerintahan yang wajib dilaksankan oleh Daerah Kabupaten dan Daerah Kota meliputi pekerjaan umum, kesehatan, pendidikan dan kebudayaan, pertanian, perhubungan, industri dan perdagangan, penanaman modal, lingkungan hidup, pertanahan, koperasi dan tenaga kerja.”

Secara legal pembentukan Bapedalda propinsi dan Kabupaten kota diperkuat oleh Keputusan Menteri Dalam Negeri dan Otonomi Daerah Nomor 5 tahun 2000 tentang Organisasi Badan Pengendalian Dampak Lingkungan Daerah Propinsi dan Nomor 6 tahun 2000 tentang Organisasi Badan Pengendalian Dampak Lingkungan Daerah Kabupaten/Kota.

Kedudukan Bapedalda adalah unsur penunjang perintahan daerah dan bertanggung jawab pada kepala daerah dan bertugas membantu kepala daerah dalam lingkup pengendalain dampak lingkungan.

Selajutnya fungsi Bapedalda meliputi :

• Penyusunan kebijakan teknis dalam lingkup pengendalian dampak lingkungan,

• Pelayanan penunjang penyelenggaraan Pemerimntahan Propinsi/kabupaten/Kota

Sedangkan untuk melaksanakan fungsi tersebut di atas Bapedalda memiliki kewenangan sebagai berikut :

1. Perumusan kebijakan operasional pencegahan dan penanggulangan pencemaran, kerusakan lingkungan dan pemulihan kualitas lingkungan.

2. Pelaksanaan koordinasi pencegahan dan penanggulangan pencemaran, kerusakan lingkungan dan pemulihan kualitas lingkungan.

3. Pengembangan program kelembagaan dan peningkatan kualitas dan kapasitas, pengendalian dampak lingkungan.

4. Pelaksanaan pembinaan teknis pencegahan dan penanggulangan pencemaran, kerusakan lingkungan dan pemulihan kualitas lingkungan.

5. Pembinaan dan pengendalian teknis analisis mengenai dampak lingkungan.

6. Pengawasan pelaksanaan pengendalian dampak lingkungan dan kerusakan lingkungan.

7. Melakukan tugas-tugas kesekretariatan.

Selain itu, yang perlu diperhatikan adalah ; Bapedalda juga bukan merupakan bagian dari Bapedal pusat dan tidak memiliki hubungan hirarki. Bapedalda dapat mengembangkan dirinya sesuai dengan dinamika pembangunan masing-masing daerah otonom. Kewenangan perencanaan pengelolaan lingkungan hidup daerah diserahkan pada masing-masing daerah otonom termasuk seluruh pendanaannya. Kewenangan mengelola sendiri lembaga dan tidak terkait dengan lembaga yang berfungsi sama di atasnya, menjadi kekuatan untuk mengembangkan model kelembagaan yang tangguh dan efektif.

Kalau dipadukan dengan semangat para pelaku pembangunan di daerah untuk melaksanakan otonomi, semangat itu dapat menjadi kekuatan dalam pembentukan Bapedalda. Paling tidak beberapa hal berikut ini dapat dijadikan contoh kekuatan kelembagaan Bapedalda yang dapat dijadikan rangsangan bagi pengelolaan lingkungan hidup di daerah, yaitu :

• Tidak ada hubungan hirarki dengan lembaga pemerintahan ditasnya (propinsi dan pusat), sehingga dapat dikelola dengan model dan kebutuhan sendiri daerahnya.

• Pendanaan tidak mutlak tergantung pada sistem pendanaan pemerintahan diatasnya.

• Pertanggungjawaban pada kepala daerah membawa implikasi bahwa perencanaan penglolaan lingkungan hidup dapat dipadukan dengan perencanaan yang lain yang keluar sebagai satu kebijakan pemerintah daerah .

• Para pengelola memahami daerah kerjanya sendiri, sehingga tata cara pelaksanaan program dilapangan dapat berjalan optimal.

W = Weakness (kelemahan)

Sumber daya manusia

Kelemahan yang nampak jelas dari kelembagaan Bapedalda yaitu tidak tersedianya sumberdaya manusia yang memadai dan relevan dengan kebutuhan pengelolaan lingkungan hidup di daerah otonom.

Lembaga yang handal adalah lembaga yang didukung sumberdaya manusia memadai. Tidak banyak ketersediaan sumberdaya manusia di daerah yang berlatar belakang ilmu lingkungan atau ilmu-ilmu yang mendukung pengelolaan lingkungan hidup.

Sebagai contoh berikut ini ketersediaan sumberdaya manusia bidang pengelolaan lingkungan hidup berdasarkan data dari Deputi Bidang Peningkatan Kapasitas Kelembagaan dan Sumber Daya Manusia Bapedal Pusat, sebagai berikut :

Sampai dengan tahun 1998/1999, jumlah sumber daya manusia untuk tenaga AMDAL A (dasar-dasar AMDAL) adalah 13.440 orang, AMDAL B (penyusunan AMDAL) 3.427 orang, AMDAL C (penilai AMDAL) 3.083 orang, tenaga ahli laboratorium 20 orang dan tenaga dibidang auditor lingkungan 10 orang. Dan sumber daya manusia yang tak kalah pentingnya adalah tenaga ahli dibidang hukum lingkungan yang disebut sebagai penyidik pegawai negeri sipil (PPNS) lingkungan hidup. Saat ini telah ada 16 orang di Bapedal Pusat dan masing-masing 2 orang di Bapedalwil I, Bapedalwil II dan Bapedalwil III.

Dari sumberdaya manusia tersebut di atas sebagian besar berda di Pusat dan beberapa di daerah yaitu di Bapedalwil yang bertugas untuk mengelola lingkungan hidup dari Sabang sampai Merauke. Meskipun tentu mengalami penambahan sumberdaya manusia bidang lingkungan hidup selama kurun waktu 1999-2001 ini, tetapi jumlah dan penyebarannya belum sesuai dengan kebutuhan kelembagaan Bapedalda daerah otonom propinsi/kabupatan/kota diseluruh Indonesia.

Ini merupakan kelemahan utama dari pembentukan Bapedalda. Sehingga sangat bisa jadi sumberdaya manusia untuk pengelolaan lingkungan hidup daerah diambil dari bidang-bidang yang tidak relevan. Sehingga persyaratan instrumen pengelolaan lingkungan hidup di daerah tidak dapat dipenuhi. Sebagai contoh, salah satu kriteria pembentukan komisi penilai AMDAL berdasarkan PP No 25 Tahun 2000 untuk daerah otonom, mensyaratkan bahwa :
“Tersedianya sumber daya manusia yang telah lulus mengikuti pelatihan Dasar-dasar AMDAL dan/atau Penyusunan AMDAL dan/atau Penilaian AMDAL khususnya diinstansi pemerintah untuk melaksanakan tugas dan fungsi komisi penilai .”

Lalu pertanyaannya adalah; sudah tersediakah sumberdaya manusia yang sesuai dengan kriteria tersebut di atas pada seluruh daerah otonom?sehingga istrumen AMDAL yang merupakan salah satu instrumen pengelolaan lingkungan hidup dapat dijalankan?

Kalau melihat data dari Bapedal Pusat seperti diatas, rasanya tidak mungkin tersedia sumberdaya yang dipersyaratkan tersebut dapat dipenuhi oleh pemerintah daerah otonom dan hanya daerah otonom tertentu saja yang mungkin dapat memenuhi syarat tadi, terutama daerah otonom sekitar Ibukota Jakarta dan beberapa daerah otonom lain di Jawa.

Kaitannya dengan pelaksanaan pembangunan daerah otonom, jelas kondisi tersebut diatas sangat tidak mendukung. Karena, disatu sisi pemerintah daerah otonom bersemangat melaksankan pembangunan, tetapi di sisi lain instrumen AMDAL tidak dapat berjalan, padahal AMDAL merupakan salah satu prasyarat bagi proses pengambilan keputusan penyelenggaraan usaha atau kegiatan pembangunan (pasal 15 UU LH No. 23 tahun 1997 dan pasal 1 (1) PP No. 27 tahun 1999 tentang AMDAL). Selain itu juga AMDAL merupakan bagian dari studi kelayakan rencana usaha dan/atau kegiatan (pasal 2 (1) PP No. 27 tahun 1999).

Jadi, secara legal kalau suatu kegiatan yang masuk kriteria melakukan AMDAL tetapi tidak dipenuhi, tentu kegiatan tersebut tidak dapat diizinkan beroperasi oleh instansi berwenang. Padahal tidak dilakukannya AMDAL tersebut karena memang tidak ada sumberdaya manusia yang memenuhi kriteria penyusun maupun penilai AMDAL di daerah otonom yang bersangkutan. Kondisi ini jelas merupakan kontra produktif dengan semangat pembangunan di daerah otonom itu sendiri.

Hukum/Peraturan

Dari aspek hukum/peraturan juga ada kelemahannya berkaitan dengan kelembagaan Bapedalda yaitu belum adanya Peraturan Pemerintah (PP) yang jelas yang merupakan penjabaran dari UU No. 22 tahun 1999 dan UU-LH No. 23 tahun 1997 sebagai pedoman pembentukan kelembagaan lingkungan hidup. Padahal pasal 12 UU No. 22 tahun 1999 mengamanatkan bahwa :

“Pengaturan lembih lanjut mengenai ketentuan sebagaimana dimaksud Pasal 7 dan Pasal 9 ditetapkan dengan Peraturan Pemerintah.”

Aspek lingkungan hidup jelas merupakan bagian dari yang dimaksud pasal 7 tersebut di atas yaitu terdapat pada ayat (2).

Meskipun telah ada Kepmen.Dagri No. 5 dan 6 tahun 2000, kondisi ini tidak mustahil dapat berimplikasi pada terjadinya berbagai macam penafsiran/intepretasi sehingga keluaran dari kebijaksanaan pemerintah daerah otonom dalam aspek lingkungan hidup tidak sejalan dengan hakekat dari semangat dan tujuan pengelolaan lingkungan hidup nasional yaitu untuk melestarikan dan mengembangkan kemampuan lingkungan hidup yang serasi, selaras dan seimbang guna menunjang terlaksananya pembangunan berkelanjutan yang berwawasan lingkungan hidup (penjelasan UU-LH No. 23 tahun 1997, bagian Umum angka 3).

O = Opportunity (kesempatan)

Ada beberapa hal menonjol sebagai peluang bagi kelembagaan Bapedalda, yaitu :

Pertama, intensitas pembangunan yang tinggi di daerah yang tidak lepas dari resiko kerusakan lingkungan terutama akibat eksploitasi sumberdaya alam dan industri, justru merupakan kesempatan bagi Bapedalda untuk mengoptimalkan fungsinya. Ini artinya bahwa secara fungsional Bapedalda merupakan lembaga yang memang dibutuhkan sebagai konsekuensi dari intensifnya pembangunan di daerah.

Salah satu peran Bapedalda sebagai bentuk peluang adalah fungsi pengawasaan pelaksanaan pengendalain lingkungan berkaitan dengan suatu usaha atau kegiatan. Hal ini sesuai dengan hakekat pasal 22 dan 23 UU-LH No.23 tahun 1999, dan pasal 4 huruf (f) Kepmen. Dalam negeri dan Otonomi Daerah Nomor 5 dan 6 tahun 2000 tentang organisasi Bapedalda Propinsi dan Kabupaten/Kota.

Bapedalda akan menjadi lembaga daerah yang sibuk berkaitan dengan pelakasanaan pembangunan. Instrumen Amdal merupakan salah satu contoh yang jelas dimana keterkaitan peran Bapedalda dengan suatu usaha atau kegiatan pembangunan di daerah, menjadikan peluang bagi Bapedalda untuk memantapkan sebagai lembaga yang dibutuhkan (bukan sekedar pelengkap struktur organisasi pemerintah daerah otonom).

Kedua, Bapedalda juga berpeluang melakukan kerjasama yang intensif dengan badan atau lembaga internasional pada bidang lingkungan hidup yang banyak melakukan kegiatan di Indonesia terutama pada lokasi-lokasi yang memiliki keunikan ekosistem. Sebagai contoh WWF banyak melakuakn kegiatan di Sumatera, Kalimantan dan Irian, Conservation Internasional memiliki site project di Sulawesi dan Irian, NRM-USAID dengan proyek pesisirnya di Kalimantan Timur, Lampung dan Sulawesi Selatan dan masih banyak contoh lainnya.

Bapedalda-Bapedalda dimana wilayahnya menjadi site project lembaga-lembag internasional bidang lingkungan hidup, memiliki kesempatan besar untuk mengembangkan diri sebagai lembaga yang dinamis, tidak terkesan birokratis dan selalu inovatif merespon isu-isu lingkungan hidup, baik sekala lokal maupun internasional (golbal), dengan cara melakukan kerjasama intensif dengan lembaga-lembaga internasional tersebut.

Diera globalisasi ini yang memungkinkan siapa saja untuk eksis pada bidangnya, dengan tambahan inovasi pemanfaatan teknologi informasi dan kerjasma internasional, memberi peluang besar bagi Bapedalda untuk melakukan terobosan mencari bentuk-bentuk kerjasama yang dikemas dalam satu paket kerjasama pemerintah Daerah Otonom dengan lembaga/badan diluar negeri. Hal ini sejalan dengan hakakat pasal 28 (1) UU N. 22 tahun 1999 bahwa :

“Daerah dapat melakukan kerjasama yang saling menguntungkan dengan lembaga/badan di luar negeri, yang diatur dengan keputusan bersama, kecualai menyangkut kewenangan oemerintah sebagaimana dimaksud dalam Pasal 7.”

Harus diingat juga bahwa, gerak dan partisipasi masyarakat luas serta perhatian masyarakat internasional sudah bergerak cepat hingga pelosok-pelosok (Masyarakat luas, WALHI, Kehati, WWF,CI, dlsb), maka peran koordinasi dan kerjasama yang dilakukan oleh Bapedalda senantiasa dapat mensinergikan dan mengelola moment gerak (energi) partisipasi masyarakat secara baik sebagai penyeimbang (balancing) atas peran dan kinerja yang diperankan oleh Bapedalda maupun terhadap Instansi lain di daerah otonom.

Selama ini, peran LSM sangat menonjol di daerah yang berbasisi pada kegiatan pengelolaan lingkungan hidup. Mereka menerapkan konsep partisipatrori untuk menggali dan menumbuhakn kebijakan masyarakt lokal dalam pengelolaan lingkungan hidup. Model seperti ini dapat juga diadopsi oleh Bapedalda. Sehingga kerjasama dengan lembaga internasional maupun LSM nasional dan lokal akan memeberikan peluang/kesempatan yang besar bagi Bapedalda untuk memperkuat perannya.

Ketiga, Bapedalda berpeluang untuk didukung oleh masyarakat yang mulai memahai dan peduli terhadap usaha pengelolaan lingkungan hidup. Kondisi ini sejalan dengan makin meningkatnya pengetahuan masyarakat. Asalkan model manajemen Bapedalda tidak terlalu birokratis.

Dengan kehidupan bermasyarakat yang makin demokratis, transparan dan berani, memberikan dukungan kuat bagi inisiatif masyarakat untuk kontrol dan claim bagi pelaku-pelaku perusakan lingkungan hidup, serta bagi prakarsa dan partisipasi dalam pemeliharaan lingkungan hidup.

Keempat, Isu lingkungan hidup dalam sekala global berpengaruh pada kebijakan badan-badan internasional untuk mengaitkan pengelolaan lingkungan hidup dalam kerjasama dengan pemerintah (baik itu pusat maupun daerah). IMF misalnya, dalam merealisasikan bantuan dana, dalam kesepakatannya dengan pemerintah Indonesia selalu mengaitkan aspek lingkungan hidup seperti penggunaan bahan bakar tanpa timbal dan perbaikan pengelolaan kawasan hutan. Hal ini jelas merupakan kondisi yang menguntungkan bagi pengelolaan lingkungan hidup nasional.

Pada tingkat pemerintah daerah, sejalan dengan sistem desentralisasi kegiatan pembangunan jelas tidak akan lepas dari perhatian lembaga mapun pemerintah internasional. Bapedalda sebagai lembaga yang sangat berkepentingan dengan pengelolaan lingkungan hidup di daerah berpeluang menjadi agen yang handal dalam kerjasama internasional dalam aspek lingkungan hidup, sebagai bagian dari kesepakatan kerjasama internasional tersebut. Peluang yang besar inilah yang semestinya disikapi sejak dini oleh para pelaku pembangunan di daerah dan kebijakan pemerintah pusat dalam menyusun rencana strategi bagi peningkatan kapasitas kelembangaan Bapedalda.

T = Threats (Ancaman)

Paradigma Otonomi yang sempit

Para pejabat di daerah tidak jarang masih memandang bahwa otonomi adalah kesempatan pemanfaatan sumber-sumber daerah untuk dikelola dan digunakan oleh daerahnya sendiri dengan sedikit mungkin interpensi pemerintah pusat. Otonomi belum dipandang sebagai kesempatan mengembangkan dan meningkatkan potensi daerah untuk sebesar-besar kemakmuran masyarakat sebagai bagian kekuatan bangsa untuk mendukung keutuhan Negara Kesatuan Republik Indonesia. Perlu diingat amanat pasal 43 huruf a UU No. 22 tahun 1999, bahwa :

“Kepala Daerah mempunyai kewajiban mempertahankan dan memelihara keutuhan Negara Kesatuan Republik Indonesia sebagaimana cita-cita Proklamasi Kemerdekaan tanggal 17 Agustus 1945.”

Paradigma pemanfaatan sumber-sumber ekonomi daerah yang berlebihan dapat menimbulkan egoisme daerah otonom. Padahal faktor lingkungan hidup harus dikelola secara terpadau, apalagi fenomena lingkungan hidup tidak memperdulikan batas-batas administrasi daerah otonom. Egoisme yang berlatar belakang ekonomi tersebut dapat berakibat diabaikannya prinsif holistik pengelolaan lingkungan hidup. Hal ini tidak sejalan dengan hakakat tujuan pengelolaan lingkungan hidup nasional (penjelasan UU-LH No.23 tahun 1997 bagian Umum angka 3).

Implikasi dari itu adalah, ide pengelolaan lingkungan hidup tidak mungkin dapat berjalan baik, sehingga pembentukan kelembagaan Bapedalda lebih sebagai kelengkapan struktural organisasi pemerintahan daerah otonom dari pada sebagai kebutuhan. Sebagai contoh, Daerah Otonom tidak mustahil akan lebih semangat membentuk Badan Penggerak Dana Investasi Daerah dari pada membentuk Badan Pengendaliaan Dampak Lingkungan Daerah.

Lemahnya Koordinasi

Implikasi lebih lanjut dari paradigma otonomi yang sempit yang melahirkan egoisme wilayah ataupun egoisme sektoral yang berakibat pada lemahnya koordinasi.

Koordinasi yang lemah terutama akan nampak pada koordinasi antar daerah otonom. Hal ini bisa dipahami oleh adanya usaha masing-masing pemerintah darerah untuk memantapkan diri sebagi daerah otonom, yang mungkin karena kekhawatiran dari intepretsai pasal pasal 6 (1) UU No. 22 tahun 1999 bahwa :

"Daerah yang tidak mampu menyelenggarakan Otonomi Daerah dapat dihapus atau digabung dengan Daerah lain"

Egoisme daerah otonom sangat mungkin lahir sebagai keluaran dari intepretasi pasal tersebut di atas. Sehingga tidak lagi memperdulikan adanya interaksi antar daerah otonom yang saling memperkuat. Padahal kerjasama antar daerah telah dianjurkan oleh pasal 87 ayat 1 sampai 4 UU No. 22 tahun 1999.

Di sisi lain masing-masing sektor juga sebuk dengan agendanya sendiri. Kebijakan sektoral sering tidak relevan kebijakan dasarnya. Masing-masing sektor sibuk menyusun rencana strateginya (Renstra) dan menunjukan bahwa sektor yang bersangkutan unsur kunci pelaksanaan otonomi.Padahal aspek lingkungan hidup mutlak untuk mengkaji keterkaitan berbagai bidang kegiatan dengan lingkungan alam dan sosial (prinsip holistik).

Lemahnya koordinasi baik bersifat sektoral maupun wilayah, jelas merupakan ancaman bagi kelembagaan Bapedalda dan keberhasilan pengelolaan lingkungan hidup di daerah.

4. Kesimpulan dan Saran