Buana Katulistiwa- Desakan-desakan untuk membentuk lembaga yang memiliki otoritas dalam penetapan nama-nama geografis telah ramai terdengar. Diyakini, rumitnya persoalan perbatasan dengan negara tetangga dan konflik yang kerap terjadi antardaerah pasca otonomi daerah ini termasuk , adalah akibat ketidakseriusan dalam menangani masalah nama-nama geografis ini.

Sejauh ini ada beberapa alasan yang dipakai untuk mendesakkan perlunya Indonesia membentuk lembaga itu. Pertama, sampai saat ini Indonesia adalah satu-satunya negara lama (sejak 1945) yang belum memiliki suatu institusi semacam ini, padahal sudah dimandatkan dalam Resolusi PBB No 4 Tahun 1967. Malaysia dan Singapura, Negara tetangga kita sudah memilikinya, walaupun memang masih belum lama (Malaysia 2002).

Kedua, alasan desakan kondisi, khususnya yang berkaitan dengan akan diadakan sidang UNCLOS (United Nations Convention on the Law of the Sea) pada 2009, Indonesia diharuskan menyelesaikan pemberian nama sebanyak 9.634 pulau itu paling lambat pada 2007.

Seperti dijelaskan Dirjen Pesisir dan Pulau-pulau Kecil Departemen Kelautan dan Perikanan (DKP) Prof Dr Widi Agoes Pratikto dalam suatu keterangan pers, tidak adanya nama-nama geografi khususnya terhadap pulau-pulau Indonesia yang belum bernama telah berdampak buruk dalam hal pengakuan internasional.

?Dalam Resolusi PBB Nomor I-4 Tahun 1972, setiap negara anggota PBB diwajibkan melakukan inventarisasi nama pulau- pulaunya beserta posisinya, lalu melaporkan kepada PBB. Jadi, penamaan pulau harus menjadi agenda penting bangsa Indonesia ke depan. Pulau sebagai sumber daya wilayah merupakan unsur geografis yang perlu didata, baik posisi geografis, kondisi fisik, kondisi demografis, sarana dan prasarana, diberi nama dan data lain untuk pembangunan pulau itu secara berkelanjutan," katanya.

Pemberian serta pembakuan nama pulau yang tercantum dalam resolusi PBB tersebut merekomendasikan setiap negara anggota PBB harus membentuk National Names Authority yang mempunyai tugas, antara lain, membuat kebijakan pembakuan nama geografis dan wilayah negaranya.

Pulau-pulau kecil yang belum bernama itu umumnya memiliki luas yang sangat terbatas. Ada yang terletak di garis terluar sehingga merupakan titik dasar untuk penarikan batas teritorial, zona ekonomi eksklusif (ZEE), serta landas kontinen.

Sehubungan dengan sidang UNCLOS pada 2009 itulah, kata Widi, DKP telah membentuk Tim Toponim Pulau-pulau, tim khusus dari berbagai instansi terkait, antara lain Departemen Dalam Negeri, TNI AL, Departemen Energi dan Sumber Daya Mineral, Bakosurtanal, Lapan.

"Tim ini bertugas melakukan sosialisasi, survei, pendataan, foto udara, dan sebagainya di beberapa daerah guna melibatkan daerah dalam agenda penamaan pulau. Tahun ini kami rencanakan sosialisasi digelar di Kepulauan Riau, Maluku, dan Sulawesi Tengah," ujar Widi.

Selain itu, DKP juga sedang menanti Keputusan Presiden (Keppres) tentang Pengelolaan Pulau-pulau Kecil Terluar. Kehadiran keppres tersebut diharapkan menjadi pendorong untuk melibatkan semua pihak dalam memberdayakan kawasan pulau-pulau kecil terluar sehingga menjadi titik dasar batas negara RI.

Salah satu kegiatan konkret yang dilakukan Tim Toponimi Pulau-pulau, katanya, berupa survei toponim pulau yang merupakan suatu cara untuk memperoleh informasi posisi pulau yang sebenarnya di lapangan, nama pulau yang diakui oleh masyarakat setempat, serta informasi pendukung lainnya tentang pulau tersebut.

"Survei toponimi pulau terdiri beberapa langkah antara lain penyiapan data pendukung (daftar pulau, peta acuan, citra satelit atau foto udara, dan data spasial acuan yang berupa peta laut). Selain itu, survei lapangan untuk mengidentifikasi pulau bernama atau tak bernama dan berpenghuni atau tak berpenghuni, kemudian dikonsultasikan dengan kepala desa atau tokoh adat atau warga setempat, kemudian mendapatkan pengesahan oleh kepala desa dan camat," papar dia.

Dari hasil survei lapangan nama-nama pulau tersebut kemudian dikonsultasikan kepada ahli toponim dan lokakarya untuk memperoleh masukan dari berbagai pihak terkait. "Hasil survei toponim pulau disusun dalam bentuk gasetir yang berisi daftar pulau-pulau di Indonesia," begitu Widi.

Titiek Suparwati dari Bakosurtanal dalam sebuah seminar toponimi beberapa waktu lalu, memberikan penjelasan teknis mengenai kesulitan selama ini dalam hal toponimi. Menurut dia, tidak adanya pembakuan nama-nama geografis selama menyebabkan tidak ada pedoman pasti yang menimbulkan terjadinya ketidakkonsistenan dalam penamaan geografis. Satu nama bisa dipakai berbeda-beda.

Sebagai contoh untuk Bandar Lampung ditulis dua kata, sementara Banyuwangi satu kata. Juga ada yang menulis Lhok Seumawe (dua kata) dan Lhokseumawe (satu kata) atau Tanjung Priok dan Tanjungpriok.

Ia menawarkan pedoman nama tempat dipakai satu kata atau satu rangkai, misal Tanjungselor, Telukgong, Tanjungkarang, Ujungberung, Bandaaceh, sedangkan untuk unsur geografis (seperti nama gunung, sungai, teluk, atau danau) ditulis dua kata untuk memisahkan generik dan unsur spesifiknya. Contoh ini antara lain Danau Batur, Kali Serayu, Gunung Salak, dan Ujung Kulon. "Bakosurtanal hanya pemberi data, yang menetapkan adalah Departemen Dalam Negeri," kata Titiek.

Pakar geografi yang juga mantan Ketua Jurusan Geografi Universitas Indonesia, almarhum Prof Dr I Made Sandy sebenarnya sudah pernah menerbitkan buku mengenai toponimi, namun kesulitannya adalah hal itu hanya berlaku terbatas, belum lagi dijadikan pedoman bersama.

Berbagai perbedaan

Perlunya nama-nama geografi ini juga disampaikan dalam persepsi yang berbeda oleh dua ahli, yaitu mantan Ketua Bakosurtanal yang juga Kelompok Pakar Toponimi PBB, Prof Dr Ir Jacub Rais, MSc, dan pakar BPPT Dr Indroyono Susilo.

Berbeda dengan Prof Dr Widi Agoes Pratikto, Dr Indroyono Susilo justru mempertanyakan berbagai perbedaan jumlah pulau Indonesia yang dipublikasikan oleh berbagai instansi.

Sebagai contoh, pada tahun 1972, Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia (LIPI) memublikasikan 6.127 nama pulau. Pada tahun 1987 Pusat Survei dan Pemetaan ABRI (Pussurta ABRI) menyatakan, jumlah pulau di Indonesia sebanyak 17.508, di mana 5.707 di antaranya telah memiliki nama.

Badan Koordinasi Survei dan Pemetaan Nasional (Bakosurtanal), pada tahun 1992 menerbitkan Gazetteer Nama-nama Pulau dan Kepulauan Indonesia, dan mencatat 6.489 pulau bernama, termasuk 374 nama pulau di sungai. Lembaga Penerbangan dan Antariksa Nasional (Lapan), pada tahun 2002 berdasarkan hasil kajian citra satelit menyatakan bahwa jumlah pulau di Indonesia adalah 18306 buah.

Memang, kata dia, untuk menetapkan jumlah pulau perlu disepakati terlebih dahulu tentang definisi pulau itu sendiri. Definisi "pulau" sesuai dengan Konvensi PBB tentang Hukum Laut International 1982 (UNCLOS ?82), Pasal 121: Pulau adalah daratan yang dibentuk secara alami dan dikelilingi oleh air, dan selalu di atas muka air tinggi. Dengan kata lain, pulau tidak boleh tenggelam pada saat pasut tinggi.

Namun, selain jumlah pulau, maka adanya nama pada tiap pulau serta lokasi koordinat geografis, lintang dan bujurnya, adalah yang lebih penting. Hal ini sudah menjadi perhatian PBB sejak tahun 1959 dengan dibentuknya United Nations Group of Experts on Geographical Names (UNGEGN).

Sejak tahun 1967, dimulai di Geneva, kelompok ahli tadi bertemu tiap lima tahun sekali guna membahas nama-nama geografi, termasuk nama-nama pulau di setiap negara. Resolusi Nomor 4 Tahun1967 UNGEGN dipakai sebagai pedoman dalam penetapan nama-nama geografis tadi. Di samping itu pula, UNGEGN meminta kepada setiap negara untuk menetapkan "Lembaga Otoritas Nasional dalam Nama Unsur Geografis" (National Authority On Geographical Names) mengingat salah satu syarat sebuah negara adalah adanya wilayah.

Prof Jacub Rais menyayangkan, Indonesia sebagai negara dengan topografi dan lautan yang luas unsur-unsur geografinya di mana penduduk dari lebih 200 kelompok etnis mendiami bumi Indonesia ini dan nama-nama geografi yang diucapkan dari berbagai bahasa etnis namun belum ada standardisasi nama-nama geografisnya.

?Kita ingin pertahankan kebhinekaan kita dengan tetap mengakui nama-nama generik unsur-unsur geografi dalam bahasa local,? tulisnya dalam sebuah artikel (Kompas, 11 April 2004).

Prof Jacub Rais menilai, keributan yang terjadi dalam kasus Blok Ambalat, merupakan cerminan dari tidak tertatanya marine cadastre. Dalam bahasa sederhananya, marine cadastre adalah pengadministrasian wilayah pesisir, pulau-pulau kecil dan lautan, termasuk semua kepentingan, hak, batasan, dan kewajiban yang ada di wilayah itu.

Pengadministrasian wilayah di sini diawali dengan penamaan, pengukuran, dan pemetaan wilayah termasuk penetapan batas-batasnya serta mencatat dan membukukannya dalam daftar-daftar dan buku-buku resmi kemudian memublikasikan hasil-hasilnya. Meskipun marine cadastre bukan peranti penetapan batas atau yurisdiksi internasional suatu negara, namun melalui publikasi marine cadastre setiap klaim atau persengketaan batas dapat segera diketahui.

Bahkan telah diatur tentang kewajiban masing-masing negara pulau dan kepulauan adalah menyerahkan peta-peta batas wilayah teritorial, ZEE, dan landas kontinen kepada Sekretaris Jenderal PBB dengan koordinat-koordinatnya. Apabila terjadi tumpang tindih, maka diselesaikan secara bersama berdasarkan ketentuan Pasal 67 Settlements of Disputes and Advisory Opinions, khususnya di landas kontinen. Apabila kita telah melaksanakan marine cadastre, lanjut dia, tentu banyak konflik dan sengketa, khususnya sengketa batas, dapat dihindari.

Marine cadastre adalah penerapan prinsip-prinsip kadaster di wilayah laut, yaitu mencatat batas-batas dan penggunaan (hak dan kepentingan atas) ruang laut oleh masyarakat dan pemerintah, perlindungan ruang laut, konservasi, taman nasional, taman suaka margasatwa, termasuk ulayat laut komunitas masyarakat hukum adat. Marine cadastre secara khusus merupakan sistem bagaimana suatu negara mengadministrasikan sumber-sumber daya kelautan dalam konteks UNCLOS.

Kacaunya administrasi wilayah pesisir dan lautan Indonesia tercermin dalam banyak hal: (1) kita mengklaim seluruh pulau besar dan kecil Indonesia berjumlah 17.504 pulau, namun sampai saat ini kita hanya mampu memberi nama berikut posisi geografisnya sebanyak 7.870 pulau yang memenuhi definisi pulau menurut Pasal 121 UNCLOS 1982; (2) ada sebuah lembaga di Indonesia menggunakan citra satelit untuk menghitung jumlah pulau sehingga dengan bangga menyatakan telah memperoleh jumlah pulau lebih banyak lagi, yaitu 20.000 pulau (bahkan Presiden RI sebelumnya selalu mengacu pada angka ini).

Padahal yang dilihat di citra satelit belum tentu pulau berdasarkan definisi UNCLOS 1982, karena mungkin hanya berupa vegetasi mangrove di atas permukaan laut. Masalah nama-nama geografis seharusnya menjadi bagian dari administrasi pemerintahan yang tertib dan tidak setiap lembaga terkait mengeluarkan angka jumlah banyaknya pulau secara sendiri-sendiri.

Departemen atau badan/lembaga manakah di Indonesia yang berwenang mengatur pengelolaan ZEE dan landas kontinen? Lebar landas kontinen dapat diklaim minimal 200 mil laut diukur dari titik dasar yang sama sewaktu menentukan batas laut teritorial.

Penentuan batas ini adalah unilateral, kecuali kalau terjadi tumpang tindih dengan negara kontinen sampai 350 mil laut dengan memenuhi beberapa ketentuan yang disebut dalam Pasal 76 UNCLOS 1982. Namun, Komisi UNCLOS di Markas PBB mengatakan ekstensi sampai 350 mil ini bukan suatu hak, tetapi suatu kewajiban yang harus kita berikan kepada Sea-Bed Authority.

Menurut Jacub Rais lagi, apabila Indonesia konsisten dengan sistem pengadministrasian wilayah, maka tidak ada lagi pulau-pulau terluar yang dapat menjadi sengketa. Demikian pula tidak Pulau Miangas (dalam bahasa Spanyol Pulau Las Palmas), karena sejak Komisi Senat Amerika datang ke Pulau Las Palmas pada tahun 1927 (setelah Amerika menang perang dengan Spanyol dan memperoleh tanah jajahan baru Filipina mengira bahwa Pulau Miangas adalah milik Spanyol), namun ternyata setelah mereka mendarat di pulau tersebut mereka melihat sudah terdapat administrasi pemerintahan Belanda yang efektif. Amerika kemudian melepaskan klaimnya atas pulau yang dikira milik Spanyol ini. Pemerintah Filipina pun menghapus nama pulau ini dalam UU Dasarnya.

Lebih dari semua itu, justru yang menjadi kekhawatiran kita saat ini adalah sengketa batas antara provinsi atau antara kabupaten dengan adanya batas kewenangan provinsi dan kabupaten di wilayah laut yang disebut dalam UU Nomor 32 Tahun 2004. Batas-batas ini belum pernah disosialisasikan kepada masyarakat.

?Bayangkan saja, undang-undang tentang pembentukan provinsi dengan lampiran peta batas provinsi hanya deskriptif dan tidak menggunakan koordinat!? begitu Jacub Rais.

Cara seperti ini adalah sumber konflik di masa depan, demikian juga tidak ada ketentuan yang mengharuskan provinsi menetapkan batasnya secara nyata di lapangan, semacam ajudikasi dalam pertanahan. Hal ini akan lebih berbahaya jika terjadi sengketa antar-etnis, karena batas administrasi di Indonesia ditetapkan berdasarkan etnis sebagai warisan pemerintah kolonial Belanda untuk memecah dan mengadu domba, seperti Provinsi Aceh untuk orang Aceh, Sumatera Barat untuk orang Minang.

Bagaimana bentuk lembaganya?

Nah, walaupun semua pakar ini menganggap perlu ada lembaga yang memiliki otoritas dalam penetapan nama-nama geografi ini, namun mereka ini masih berbeda pendapat mengenai bagaimana bentuk lembaga itu.

Prof Jacub Rais, misalnya berpendapat, lembaga bernama National Geographical Names and Boundary Authority harusnya berada di bawah Departemen Dalam Negeri sebagai bagian dari good governance dengan nomenklatur maupun bentuk kelembagaan yang sesuai dengannya.

Perihal yang menyangkut administrasi pemerintahan, Prof Jacub Rais menyebut agar didokumentasikan dalam satu badan, tidak seperti saat ini banyak institusi terlibat dan dokumentasi perbatasan ada di berbagai institusi.

Sebaiknya institusi perbatasan berada di tangan institusi sipil yang kompeten dengan kelompok-kelompok peneliti dalam UNCLOS 1982 dan GALOS (Geodetic Aspects of the Law of the Sea) agar tidak bias dalam masalah pengkajiannya.

Sementara Titiek Suparwati dan Widodo Edy Santoso dari Bakosurtanal berpendapat, akan lebih baik bila lembaga ini nondepartemen yang berdasar surat keputusan presiden atau undang-undang sehingga berwewenang untuk pengelolaan nama-nama geografis. (bj)